抵制与压制：地方治理中乡镇权力的两面性 乡镇 国家权力 分利集团 乡镇权力 镇政 乡镇政权 管辖权 财政收入 规则 权威

　　 地方治理（local governance）是中国政治体制改革的重要组成部分。对地方治理的研究是近年来学界一直关注的焦点。国家权力在地方治理的成败，关键在乡镇。对国家权力而言，法治承担着双重任务：一方面，它承担着国家权力的授予任务，即授权功能；。摘要：我国东西部地区乡镇企业发展不平衡是造成东西部之间经济发展差距扩大的一个重要因素。。乡镇权力是中央政府权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的「乡政」权力运行是国家权力与社会权力互为渗透、互为影响的连接点。也就是说，国家立法机关虽然拥有专属的立法权，但在特定情况下可以授权行使机关立法，甚至也可授权特区地方国家权力机关立法。。从历史发展过程看，东部沿海地区改革开放以来经济得以快速增长的有力支撑，来自于区域内乡镇企业的崛起。。本文在此对乡镇权力的讨论所做的努力只是初步的，主要不是试图去解决一些问题，而是试图提出一些问题，以引起学界和有关部门的重视与争论。今天，西部社会经济的大发展，同样离不开东西部乡镇企业发展的共同支撑。。

一　制度背景：人民公社到乡镇政权

　　二十世纪80年代，中国农村普遍实行了农业的家庭联产承包责任制，曾经推动这场改革的公社干部们很快发现，改革挖去了公社自身存在的基础。乡镇财政作为我国财政体系中最基层的一级财政，它的产生和发展是与乡镇政权的建立和发展联系在一起的。。西部大开发战略的实施，为东西部乡镇企业实现新一轮经济增长提供了新的历史机遇。。生产队失去了组织农民进行生产的职能，大队和公社也无须对农业发号施令。「三级所有、队为基础」的人民公社制度在实际运作中也暴露出一系列弊端，克服这些弊端的传统方法是超经济的政治强制，是持续不断地开展阶级斗争和路线斗争，是不遗余力地向农民灌输社会主义思想。但是，经济不会长期听任政治的摆布，经济演变的逻辑或迟或早会冲破政治的藩篱而表现出它的不以个人的意志为转移的特征；社会不会长期听凭与之不相适应的制度的控制，它或迟或早会迫使制度朝着更适合于它的发展的方向变革。变革的导因深植于农村的经济和社会现实之中，变革的推动力又一次来自中共中央，变革的实施依然是乡村政府1。

　　1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，明确规定「当前的首要任务是把政社分开，建立乡政府。同时按乡建立乡党委，并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。要尽快改变党不管党，政不管政和政企不分的状况。……村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。……有些以自然村为单位建立了农业合作社等经济组织的地方，当地群众愿意实行两个机构一套班子，兼行经济组织和村民委员会的职能，也可同意试行」2。这就从人民公社时期的「政社合一」模式、「文化大革命」时期的革命委员会「一元化领导」模式到改革开放时期的「三位一体」（乡镇政府、乡镇党委、乡镇经济组织）模式的过渡3。要想提升乡镇企业对西部大开发的贡献率，首先必须为西部大开发中的乡镇企业的发展作出科学的目标定位。。这时国家与社会个体的关系可用如下图表示4：

　　这种乡政村治在运作上与政社合一体制存在着如下区别：一，在国家政权与自治组织的关系上，前者与后者不再是领导与被领导的关系，而是指导关系；二，在国家与个人的关系上，不再有体制内的经济手段和控制资源；三，在自治组织与个人的关系上，个人对自治组织并没有强烈的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的、松散的。

　　「制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系……制度是一系列被制定出来的规则、守法程式和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为」5。内容提要：本文从新制度经济学的角度对我国目前的税收征管存在的问题进行了剖析，并从制度构成要素方面论述了优化我国税收征管的制度选择—非正式规则大众化；。中央政府通过制度创新来划定国家与社会关系的界限，避免国家过多的侵入社会，以使社会自主性增强，形成「强国家强社会」二者良性互动的格局。然而，像中国这样后发展国家现代化的变革过程中，国家能否在坚持自主的市民社会和契约性经济关系正常发展的过程中抑制自主的分利集团和分利化过程的恶性发展？由于中国改革开放以来，利益多元化、组织多样性迅速发展，乡镇政权、村庄等都是迅速成长的自主的分利集团，都在建构自主性空间。建立乡镇政权是满足农村社会公共需要的基本途径。。在西部大开发战略既定的大前提下，乡镇企业的战略定位，包括了乡镇企业发展的空间定位、产业定位和社会责任定位。。美国经济学家曼库尔·奥尔森认为，任何国家均有分利集团（distributional coalitions）的存在，否则便不会有相应的集体行动；分利集团有着特定的作用，即促进人们参加相关集体行动的利益。但在或是扩大蛋糕本身以增加集体分享的份额或是在蛋糕本身既定的前提下着力于扩大自己的份额，这样两条途径的选择中，分利集团通常会选择第二条途径。其原因很简单：增加蛋糕并非轻而易举，而且仍无法排除「搭便车」，因而对于分利集团来说，选择第二条途径才是最优的6。分利集团往往利用自己所拥有的社会和政治资源，阻碍技术的进步和资源的合理流动，并通过权钱交易来降低生产经营活动的报酬。分利集团的形成是由于市场发育的程度较低，市场吸纳从国家垂直控制下脱逸出来的资源的能力远不及享有传统特权的既得利益集团吸纳这些资源的能力，个人与政治势力利用其拥有的传统政治资源取得从国家控制中脱离出来的利益，并利用这种利益进一步坐大，形成新的势力范围，他们取得既得利益所花费的社会成本和代价远远小于自觉地运用市场机制来取得的平均利润。投机性、排他性和封闭性是分利集团的基本特点。

　　事实上，中国在对农村的新一轮的整合过程中，宗族械斗、警匪勾结、黑社会团伙、灰色社会群体也逐次出现；在某些地区，甚至已经出现集团性的武装抗拒法制的团伙；「诸侯」官员的奢糜腐败，地方保护主义，「上有政策，下有对策」已达到相当严重的程度，「软政权化」7现象严重影响到政府对社会生活的整合能力和行政能力；很多案例表明，愈来愈多的恶势力和黑社会人士已经进入了地方的人大和政协，甚至是行政系统8。最近政府进行的打击恶势力和黑社会运动中所反映出来的问题之严重，已经使人提出了更具有普遍意义的问题：到底是谁在统治国家9？

二　顺从与抵制：乡镇与上级之间的竞争性

　　如果说改革开放以前国家权力基本上同质、同构、一体化，那么，随着向社会主义市场经济的迈进，国家权力开始出现部门化、地方化和分利集团的出现，具体到村庄场域，国家权力的不同层级和部门各有其不尽相同的运作方式，发挥不同的功能，其中关键是乡镇。只有建立一支由社会精英组成的高知识的官吏队伍，并以此去管理、影响和教育民众，才有可能维持国家管理的有效性，并在国家权力作用下(在很多情况下，就是由国家政府统一规划和实施)实现现代化变革。。关键词：乡镇企业；。乡镇是国家权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的「乡政」权力运行是国家权力与社区权力互为渗透、互为影响的连接点。尔后逐渐务实，通过各种政治斗争途径改朝换代，成为新的国家权力者和官吏。。在这一转型时期，伴随着东部沿海地区社会经济突飞猛进的发展，我国西部内陆地区与东部地区的差距进一步扩大，而造成差距扩大的一个重要因素是东西部地区乡镇企业发展水平与发展速度上的差异。。乡镇权力的行动是在扩大上级权力的基础，还是防止国家规则的进入并扩大自己的权力？因此，在新一轮的西部社会经济的大发展中，应充分重视乡镇企业对区域内农民收入提高的贡献率及对区域内国民生产总值的贡献率，正确界定乡镇企业发展在西部大开发中的战略目标。。正式规则可操作化；。由于乡镇权力在顺从国家统一行动的同时，抵制来自上级的管辖权，又一方面运用国家权威对「村治」权力进行压制并与之产生冲突。[摘要]在经济全球化浪潮的推动下，跨国企业的战略布局、组织结构、业务流程、资源配置方式及税收筹划等发生了重大变化，国际公认的税收管辖权原则面临新的挑战，现有的国际税收分配关系受到较大的冲击。。一、东西部地区乡镇企业发展的差距分析 自20世纪80年代以来，乡镇企业在我国改革开放的进程中异军突起，迅速发展壮大，成为我国国民经济的一大支柱。。雇主对雇员拥有权威，并有权索取剩余收入；。

　　如上所述，乡镇政权是具有自身利益的分利集团。 （3）要保证县及县以上政权组织有效提供农村社会公共需要，必须有一个完善和强有力的政权组织体系，而乡镇政权就是这一政权强必不可少的环节。。据统计，1997年我国乡镇企业实现增加值20740亿元，约占国内生产总值的1／3；。它「通常是顺应外部需要的方式和语言，建构自主性空间或防卫来自外部的『管辖权』竞争方面。本文认为，我国应本着互惠互利、合作双赢的精神，通过国内法和国际税收协定适度调整税收管辖权的行使范围。。事实上，由于这些活动的存在，很多外部的变迁，对于基层而言，不过是改装了旧现实的新形式……管辖权问题的实质是推行谁的管辖规则，以及哪一个政治单位实际上具有规则的制定和解释权。（中经评论·北京）税收管辖权包括属人管辖权和属地管辖权，其调整对象涵盖企业和个人的生产经营所得、投资收益、商品和劳务销售收入以及财产等。。正式规则有实施机制，非正式规则也有实施机制。。如果一个最高权威理论上具有最后的裁决地位，但它并不能运用这种裁决地位推行自己的规则，致力于规则及其解释权威的统一，它的管辖功效就颇成疑问」10。③税收作为国家组织财政收入的重要手段，法制化的税收征管应该算得上是制度组成部分的正式规则及其实施机制。。而雇员在一定的限度内有服从雇主权威的义务，并挣得固定的薪水，雇佣关系发生在资本与劳动之间。。中国传统文化中正如梁漱溟所说：理想自理想，现实自现实，终古为一不落实的文化。乡镇政权名义上在顺从国家的意志至多也承认国家在原则上、意识形态上、象征性意义上的权威地位，实际上，「上有政策，下有对策」现象非常普遍。建立乡镇一级财政，是建立乡镇政权的前提条件和必然要求。。在农村社会增加值中来自乡镇企业的增加值近60%，农民人均纯收入中的38％来自于乡镇农业。。当然，在生产经营过程中，的确员工要听从老板的权威（科斯意义上的权威），但老板的这个“权威”只在合约规定的范围内发生作用，而且在这个范围内员工听从老板的“权威”必须是有利可图的。。张静通过财政区域负责制下的默认的上下定税权、默认的资源控制权如土地承包及形式上的集体所有权的探讨，得出乡镇权力已形成管辖权区域垄断和抵制上级的侵入，地方权威和国家处于事实上的上下警惕加借助的关系中的结论。为了便于学习和理解我国新颁布的《企业所得税法》，本文对税收管辖权的研究，仅限于对企业所得进行调整的范畴。。作为我国经济新的增长点，乡镇企业发展的快慢，直接影响着我国国民生产总值的增长。。公共政策的演变对契约完全性的影响，财政危机引发的短期政策的操作及其累积效用、收入分化引致的制度僵滞以及集体行动中权威的出现将贯穿于本章对现实的解释。。现在我们只通过基层的财政收支情况来反映这一现实，地方财政收入有三大来源：地方本级财政收入，上级政府转移收入，来自摊派（包括乡统筹、村提留和集资）、收费和罚款的收入。摘　要：改革开放以来，我国财政收入不断大幅度增长，但是由于诸方面的原因，西部贫困地区财政收入增长非常缓慢，严重影响贫困地区经济和各项社会事业的发展，必须采取有力的措施，促进贫困地区财政收入的增长，以实现全国的均衡发展，本文作者谈了自己的观点。。前两者构成地方政府预算收入。地方财政支出可以分为三类：本地区政权机关运作所需支出（如行政支出），本地区公共事业和公益事业支出（如文化、教育、卫生支出），促进本地区经济发展的支出（如基础设施建设支出）。下列表中可以反映这些情况11：

表一：1992-1996年度浙江TD镇财政收入情况（单位：百元）

资料来源：该镇财政统计表，1997年8月

表二：1992-1996年度浙江TD镇财政支出情况（单位：百元）

资料来源：该镇财政统计表，1997年8月

　　乡镇预算收入包括本级财政收入和上级政府的拨入，而本级财政收入主要由工商税、企业所得税、契税和农业税构成12。我们可以看出：收入中的「上级拨入」、「税收分成」和「企业上缴」三项合计与支出的需要有很大缺口，这样只有通过「预算外收入」和「自筹资金」来弥补，收入和支出才能达到平衡。这些缺口由上级财政来弥补，在中国现实是不可能的，「中国各级政府财政收入总和占GDP的比重不足15%，从中央到乡镇，各级政府都是捉襟见肘，几乎没有什么钱可以用来补贴下级。在中西部地区农村，乡镇的直接上司──县政府绝大多数入不敷出。它们自顾尚且不暇，不向乡镇伸手就谢天谢地了。即使它们有补助乡镇之心，也没这个能力。省政府面对的是嗷嗷待哺的县级财政，连县级财政的赤字问题都解决不了，岂有余力补助乡镇财政？中央的日子也不好过。其财政收入占GDP的比重只有6%左右，在全球各国中是最低的」13。所以地方财政只有靠预算外收入及其它收入即摊派、收费、罚款。在任何体制下，收费和罚款也许都是必要的。不过收费和罚款本身不是目的，而仅仅是达到其他目的手段。